國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善建設用地使用權轉讓、
出租、抵押二級市場(chǎng)的指導意見(jiàn)》
近日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場(chǎng)的指導意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）。
《意見(jiàn)》指出，要以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，認真落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，堅持問(wèn)題導向，加快建立產(chǎn)權明晰、市場(chǎng)定價(jià)、信息集聚、交易安全、監管有效的土地二級市場(chǎng)，使市場(chǎng)規則健全完善，交易平臺全面形成，服務(wù)和監管落實(shí)到位，市場(chǎng)秩序更加規范，制度性交易成本明顯降低，土地資源配置效率顯著(zhù)提高，形成一、二級市場(chǎng)協(xié)調發(fā)展、規范有序、資源利用集約高效的現代土地市場(chǎng)體系，為加快推動(dòng)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供用地保障。
《意見(jiàn)》要求，要堅持社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟改革方向，完善交易規則，維護市場(chǎng)秩序。堅持平等、全面、依法保護產(chǎn)權。充分尊重權利人意愿，保障市場(chǎng)主體合法權益。提高服務(wù)效能，強化服務(wù)意識，優(yōu)化交易流程，降低交易成本，全面提升土地市場(chǎng)領(lǐng)域政府治理能力和水平。
《意見(jiàn)》提出了完善土地二級市場(chǎng)的主要任務(wù)。一是完善轉讓規則，促進(jìn)要素流通。明確建設用地使用權轉讓形式，明晰不同權能建設用地使用權轉讓的必要條件，完善土地分割、合并轉讓政策，實(shí)施差別化的稅費政策。二是完善出租管理，提高服務(wù)水平。規范以有償方式或以劃撥方式取得的建設用地使用權出租管理，簡(jiǎn)化審批程序，營(yíng)造良好的出租環(huán)境。三是完善抵押機制，保障合法權益。明確不同權能建設用地使用權抵押的條件，規定自然人、企業(yè)均可作為抵押權人。探索養老、教育等社會(huì )領(lǐng)域企業(yè)以有償取得的建設用地使用權、設施等財產(chǎn)進(jìn)行抵押融資。四是創(chuàng )新運行模式，規范市場(chǎng)秩序。在市、縣自然資源主管部門(mén)現有的土地交易機構或平臺基礎上搭建城鄉統一的土地市場(chǎng)交易平臺，規范交易流程，加強信息互通共享。五是健全服務(wù)體系，加強監測監管。要求提供便捷高效的政務(wù)服務(wù)，培育和規范社會(huì )中介組織，加強對土地市場(chǎng)的整體調控，完善信用體系，全面規范市場(chǎng)運行。
《意見(jiàn)》要求，各地各有關(guān)部門(mén)要加強組織領(lǐng)導，結合實(shí)際研究制定實(shí)施細則和配套措施，確保各項工作舉措和要求落實(shí)到位。此外，已依法入市的農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地使用權轉讓、出租、抵押，可參照本意見(jiàn)執行。
經(jīng)市人民政府同意，現將《呼和浩特市2019年政務(wù)公開(kāi)工作要點(diǎn)》印發(fā)給你們，請結合工作實(shí)際，認真貫徹落實(shí)。
國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善建設用地使用權轉讓、出租、
抵押二級市場(chǎng)的指導意見(jiàn)
國辦發(fā)〔2019〕34號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構：
土地市場(chǎng)是我國現代市場(chǎng)體系的重要組成部分，是資源要素市場(chǎng)的重要內容。改革開(kāi)放以來(lái)，通過(guò)大力推行國有建設用地有償使用制度，我國基本形成了以政府供應為主的土地一級市場(chǎng)和以市場(chǎng)主體之間轉讓、出租、抵押為主的土地二級市場(chǎng)，對建立和完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制、促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置和節約集約利用、加快工業(yè)化和城鎮化進(jìn)程起到了重要作用。隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展，土地二級市場(chǎng)運行發(fā)展中的一些問(wèn)題逐步凸顯，交易規則不健全、交易信息不對稱(chēng)、交易平臺不規范、政府服務(wù)和監管不完善等問(wèn)題比較突出，導致要素流通不暢，存量土地資源配置效率較低，難以滿(mǎn)足經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的需要。為完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場(chǎng)，結合各地改革試點(diǎn)實(shí)踐，經(jīng)國務(wù)院同意，現提出以下意見(jiàn)。
一、總體要求
（一）指導思想。以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會(huì )精神，緊緊圍繞統籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調推進(jìn)“四個(gè)全面”戰略布局，認真落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，堅持問(wèn)題導向，以建立城鄉統一的建設用地市場(chǎng)為方向，以促進(jìn)土地要素流通順暢為重點(diǎn)，以提高存量土地資源配置效率為目的，以不動(dòng)產(chǎn)統一登記為基礎，與國土空間規劃及相關(guān)產(chǎn)業(yè)規劃相銜接，著(zhù)力完善土地二級市場(chǎng)規則，健全服務(wù)和監管體系，提高節約集約用地水平，為完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制、推動(dòng)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供用地保障。
（二）基本原則。
把握正確方向。堅持社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟改革方向，突出市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，著(zhù)力減少政府微觀(guān)管理和直接干預。落實(shí)“放管服”改革總體要求，強化監管責任，減少事前審批，創(chuàng )新和完善事中事后監管，激發(fā)市場(chǎng)活力，增強內生動(dòng)力。
規范市場(chǎng)運行。完善交易規則，維護市場(chǎng)秩序，保證市場(chǎng)主體在公開(kāi)、公平、公正的市場(chǎng)環(huán)境下進(jìn)行交易，保障市場(chǎng)依法依規運行和健康有序發(fā)展，促進(jìn)要素流動(dòng)和平等交換，提高資源配置效率。
維護合法權益。堅持平等、全面、依法保護產(chǎn)權。充分尊重權利人意愿，保障市場(chǎng)主體合法權益，實(shí)現各類(lèi)市場(chǎng)主體按照市場(chǎng)規則和市場(chǎng)價(jià)格依法平等使用和交易建設用地使用權，實(shí)現產(chǎn)權有效激勵。切實(shí)維護土地所有權人權益，防止國有土地資產(chǎn)流失。
提高服務(wù)效能。強化服務(wù)意識，優(yōu)化交易流程，降低交易成本，提高辦事效率，方便群眾辦事，全面提升土地市場(chǎng)領(lǐng)域政府治理能力和水平。
（三）目標任務(wù)。建立產(chǎn)權明晰、市場(chǎng)定價(jià)、信息集聚、交易安全、監管有效的土地二級市場(chǎng)，市場(chǎng)規則健全完善，交易平臺全面形成，服務(wù)和監管落實(shí)到位，市場(chǎng)秩序更加規范，制度性交易成本明顯降低，土地資源配置效率顯著(zhù)提高，形成一、二級市場(chǎng)協(xié)調發(fā)展、規范有序、資源利用集約高效的現代土地市場(chǎng)體系。
（四）適用范圍。建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場(chǎng)的交易對象是國有建設用地使用權，重點(diǎn)針對土地交易以及土地連同地上建筑物、其他附著(zhù)物等整宗地一并交易的情況。涉及到房地產(chǎn)交易的，應當遵守《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》、《城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)管理條例》等法律法規規定。
二、完善轉讓規則，促進(jìn)要素流通
（五）明確建設用地使用權轉讓形式。將各類(lèi)導致建設用地使用權轉移的行為都視為建設用地使用權轉讓?zhuān)ㄙI(mǎi)賣(mài)、交換、贈與、出資以及司法處置、資產(chǎn)處置、法人或其他組織合并或分立等形式涉及的建設用地使用權轉移。建設用地使用權轉移的，地上建筑物、其他附著(zhù)物所有權應一并轉移。涉及到房地產(chǎn)轉讓的，按照房地產(chǎn)轉讓相關(guān)法律法規規定，辦理房地產(chǎn)轉讓相關(guān)手續。
（六）明晰不同權能建設用地使用權轉讓的必要條件。以劃撥方式取得的建設用地使用權轉讓?zhuān)杞?jīng)依法批準，土地用途符合《劃撥用地目錄》的，可不補繳土地出讓價(jià)款，按轉移登記辦理；不符合《劃撥用地目錄》的，在符合規劃的前提下，由受讓方依法依規補繳土地出讓價(jià)款。以出讓方式取得的建設用地使用權轉讓?zhuān)诜戏煞ㄒ幰幎ê统鲎尯贤s定的前提下，應充分保障交易自由；原出讓合同對轉讓條件另有約定的，從其約定。以作價(jià)出資或入股方式取得的建設用地使用權轉讓?zhuān)瑓⒄找猿鲎尫绞饺〉玫慕ㄔO用地使用權轉讓有關(guān)規定，不再報經(jīng)原批準建設用地使用權作價(jià)出資或入股的機關(guān)批準；轉讓后，可保留為作價(jià)出資或入股方式，或直接變更為出讓方式。
（七）完善土地分割、合并轉讓政策。分割、合并后的地塊應具備獨立分宗條件，涉及公共配套設施建設和使用的，轉讓雙方應在合同中明確有關(guān)權利義務(wù)。擬分割宗地已預售或存在多個(gè)權利主體的，應取得相關(guān)權利人同意，不得損害權利人合法權益。
（八）實(shí)施差別化的稅收政策。各地可根據本地實(shí)際，在地方權限內探索城鎮土地使用稅差別化政策，促進(jìn)土地節約集約利用。
三、完善出租管理，提高服務(wù)水平
（九）規范以有償方式取得的建設用地使用權出租管理。以出讓、租賃、作價(jià)出資或入股等有償方式取得的建設用地使用權出租或轉租的，不得違反法律法規和有償使用合同的相關(guān)約定。
（十）規范劃撥建設用地使用權出租管理。以劃撥方式取得的建設用地使用權出租的，應按照有關(guān)規定上繳租金中所含土地收益，納入土地出讓收入管理。宗地長(cháng)期出租，或部分用于出租且可分割的，應依法補辦出讓、租賃等有償使用手續。建立劃撥建設用地使用權出租收益年度申報制度，出租人依法申報并繳納相關(guān)收益的，不再另行單獨辦理劃撥建設用地使用權出租的批準手續。
（十一）營(yíng)造建設用地使用權出租環(huán)境。市、縣自然資源主管部門(mén)應當提供建設用地使用權出租供需信息發(fā)布條件和場(chǎng)所，制定規范的出租合同文本，提供交易鑒證服務(wù)，保障權利人的合法權益。統計分析建設用地使用權出租情況及市場(chǎng)相關(guān)數據，定期發(fā)布出租市場(chǎng)動(dòng)態(tài)信息和指南。
四、完善抵押機制，保障合法權益
（十二）明確不同權能建設用地使用權抵押的條件。以劃撥方式取得的建設用地使用權可以依法依規設定抵押權，劃撥土地抵押權實(shí)現時(shí)應優(yōu)先繳納土地出讓收入。以出讓、作價(jià)出資或入股等方式取得的建設用地使用權可以設定抵押權。以租賃方式取得的建設用地使用權，承租人在按規定支付土地租金并完成開(kāi)發(fā)建設后，根據租賃合同約定，其地上建筑物、其他附著(zhù)物連同土地可以依法一并抵押。
（十三）放寬對抵押權人的限制。自然人、企業(yè)均可作為抵押權人申請以建設用地使用權及其地上建筑物、其他附著(zhù)物所有權辦理不動(dòng)產(chǎn)抵押相關(guān)手續，涉及企業(yè)之間債權債務(wù)合同的須符合有關(guān)法律法規的規定。
（十四）依法保障抵押權能。探索允許不以公益為目的的養老、教育等社會(huì )領(lǐng)域企業(yè)以有償取得的建設用地使用權、設施等財產(chǎn)進(jìn)行抵押融資。各地要進(jìn)一步完善抵押權實(shí)現后保障原有經(jīng)營(yíng)活動(dòng)持續穩定的配套措施，確保土地用途不改變、利益相關(guān)人權益不受損。探索建立建設用地使用權抵押風(fēng)險提示機制和抵押資金監管機制，防控市場(chǎng)風(fēng)險。
五、創(chuàng )新運行模式，規范市場(chǎng)秩序
（十五）建立交易平臺。各地要在市、縣自然資源主管部門(mén)現有的土地交易機構或平臺基礎上搭建城鄉統一的土地市場(chǎng)交易平臺，匯集土地二級市場(chǎng)交易信息，提供交易場(chǎng)所，辦理交易事務(wù)，大力推進(jìn)線(xiàn)上交易平臺和信息系統建設。
（十六）規范交易流程。建立“信息發(fā)布—達成意向—簽訂合同—交易監管”的交易流程。交易雙方可通過(guò)土地二級市場(chǎng)交易平臺等渠道發(fā)布和獲取市場(chǎng)信息；可自行協(xié)商交易，也可委托土地二級市場(chǎng)交易平臺公開(kāi)交易；達成一致后簽訂合同，依法申報交易價(jià)格，申報價(jià)格比標定地價(jià)低20%以上的，市、縣人民政府可行使優(yōu)先購買(mǎi)權。各地要加強交易事中事后監管，對違反有關(guān)法律法規或不符合出讓合同約定、劃撥決定書(shū)規定的，不予辦理相關(guān)手續。
（十七）加強信息互通共享。加強涉地司法處置工作銜接，涉及建設用地使用權轉移的案件，自然資源主管部門(mén)應當向人民法院提供所涉不動(dòng)產(chǎn)的權利狀況、原出讓合同約定的權利義務(wù)情況等。建立健全執行聯(lián)動(dòng)機制，司法處置土地可進(jìn)入土地二級市場(chǎng)交易平臺交易。加強涉地資產(chǎn)處置工作銜接，政府有關(guān)部門(mén)或事業(yè)單位進(jìn)行國有資產(chǎn)處置時(shí)涉及劃撥建設用地使用權轉移的，應征求自然資源主管部門(mén)意見(jiàn)，并將宗地有關(guān)情況如實(shí)告知當事人。自然資源、住房城鄉建設、稅務(wù)、市場(chǎng)監管等主管部門(mén)應加強對涉地股權轉讓的聯(lián)合監管。加強建設用地使用權與房地產(chǎn)交易管理的銜接，建設用地使用權轉讓、出租、抵押涉及房地產(chǎn)轉讓、出租、抵押的，住房城鄉建設主管部門(mén)與自然資源主管部門(mén)應當加強信息共享。
六、健全服務(wù)體系，加強監測監管
（十八）提供便捷高效的政務(wù)服務(wù)。在土地交易機構或平臺內匯集交易、登記、稅務(wù)、金融等相關(guān)部門(mén)或機構的辦事窗口，大力發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，積極推進(jìn)“一窗受理、一網(wǎng)通辦、一站辦結”，大力精簡(jiǎn)證明材料，壓縮辦理時(shí)間，提高辦事效率和服務(wù)水平。發(fā)揮土地交易機構或平臺的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢，提供法律、政策咨詢(xún)服務(wù)，協(xié)調矛盾，化解糾紛，營(yíng)造良好的交易環(huán)境。
（十九）培育和規范中介組織。發(fā)揮社會(huì )中介組織在市場(chǎng)交易活動(dòng)中的橋梁作用，發(fā)展相關(guān)機構，為交易各方提供推介、展示、咨詢(xún)、估價(jià)、經(jīng)紀等服務(wù)。各地要加強指導和監管，引導社會(huì )中介組織誠信經(jīng)營(yíng)。
（二十）加強市場(chǎng)監測監管與調控。健全土地二級市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監測監管制度，完善監測監管信息系統。嚴格落實(shí)公示地價(jià)體系，定期更新和發(fā)布基準地價(jià)或標定地價(jià)；完善土地二級市場(chǎng)的價(jià)格形成、監測、指導、監督機制，防止交易價(jià)格異常波動(dòng)。土地轉讓涉及房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的相關(guān)資金來(lái)源應符合房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)購地和融資的相關(guān)規定。強化土地一、二級市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)，加強土地投放總量、結構、時(shí)序等的銜接，適時(shí)運用財稅、金融等手段，加強對土地市場(chǎng)的整體調控，維護市場(chǎng)平穩運行。
（二十一）完善土地市場(chǎng)信用體系。土地轉讓后，出讓合同所載明的權利義務(wù)隨之轉移，受讓人應依法履約。要加強對交易各方的信用監管，健全以“雙隨機、一公開(kāi)”為基本手段、以重點(diǎn)監管為補充、以信用監管為基礎的新型監管機制。各地要結合本地區實(shí)際，制定土地市場(chǎng)信用評價(jià)規則和約束措施，對失信責任主體實(shí)施聯(lián)合懲戒，推進(jìn)土地市場(chǎng)信用體系共建共治共享。
七、保障措施
（二十二）加強組織領(lǐng)導。各地區各有關(guān)部門(mén)要充分認識完善土地二級市場(chǎng)的重要性，結合實(shí)際研究制定實(shí)施細則和配套措施，確保各項工作舉措和要求落實(shí)到位。各級自然資源、財政、住房城鄉建設、國有資產(chǎn)監督管理、稅務(wù)、市場(chǎng)監管、金融等主管部門(mén)要建立聯(lián)動(dòng)機制，明確分工，落實(shí)責任，做好人員和經(jīng)費保障，有序推進(jìn)土地二級市場(chǎng)建設。已依法入市的農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地使用權轉讓、出租、抵押，可參照本意見(jiàn)執行。
（二十三）重視宣傳引導。加大對土地二級市場(chǎng)相關(guān)政策的宣傳力度，及時(shí)總結推廣各地典型經(jīng)驗和創(chuàng )新做法，擴大土地二級市場(chǎng)影響力、吸引力，調動(dòng)市場(chǎng)主體參與積極性。合理引導市場(chǎng)預期，及時(shí)回應公眾關(guān)切，營(yíng)造良好的土地市場(chǎng)輿論氛圍，提升市場(chǎng)主體和全社會(huì )依法規范、節約集約用地的意識，切實(shí)提高資源利用效率。
（二十四）嚴格責任追究。強化監督問(wèn)責，對違反土地二級市場(chǎng)相關(guān)規定的地方政府和有關(guān)部門(mén)、單位以及責任人員嚴格實(shí)行責任追究，堅決打擊各種腐敗行為。
國務(wù)院辦公廳
2019年7月3日
（此件公開(kāi)發(fā)布）